Entwicklung des Programms zum Abbau von Langzeitarbeitslosigkeit zum Dezember 2017

Das vom Europäischen Sozialfonds (ESF) finanzierte Förderprogramm des Bundes zugunsten langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter läuft nun schon seit mehr als zwei Jahren.

Am 31.12.2017 waren 20.443 Teilnehmende¹ (31.7.2017: 18.765; 31.3.2017: 16.186; 30.9.2016: 10.939; 31.5.2016: 6.893) in 304 Jobcentern im Programm (bei weiteren Jobcentern gab es einen Widerruf). Davon waren in zwei Jobcentern noch keine Teilnehmenden gebucht.

Die Bundesregierung beabsichtigt mit diesem Programm, arbeitsmarktferne langzeitarbeitslose Leistungsbezieher im SGB II nachhaltig in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu integrieren.

Jobcenter als einziger Typ von Antragsteller konnten eine Förderung nach dem ESF beantragen für

• die Akquisition von Arbeitsplätzen in Betrieben (Betriebsakquisiteure)
• das Coaching von MaßnahmeteilnehmerInnen und ihren Arbeitgebern (welches auch durch Dritte durchgeführt werden kann) sowie
• Lohnkostenzuschüsse für Arbeitgeber.

Welchen Stand hat das Programm bis zum 31.12.2017 erreicht, dem Stichtag nach dem keine Teilnehmenden mehr in das Programm eintreten können?

Zur Struktur der Teilnehmenden

Unter den 20.443 Teilnehmenden waren zum Stichtag 31.12.2017 13.301 Männer mit einem Anteil von 61,1% (31.7.2017: 67,1%; 31.3.2017: 65%, 30.9.2016: 67,3% 31.5.2015: 67,8%). Die Frauen sind unter den Programmteilnehmenden mit einem Anteil von 34,9% offensichtlich deutlich unterrepräsentiert. Im Durchschnitt sind 43,8 Männer (31.12.2017: 39; 31.3.2017: 34,5; 30.9.2016: 24,3; 31.5.2016: 15,3) und 23,5 Frauen (31.12.2017: 21; 31.3.2017: 18,6,; 30.9.2016: 11,9; 31.5.2016: 7,2 ) eines Jobcenters Teilnehmende. Rund 6% der Jobcenter haben einen Frauenanteil von mehr als 50%, Rund 1% der Jobcenter haben einen Frauenanteil von 10% und weniger. Seit dem 31.12.2015 (siehe auch ESF-Programm Ergebnisse 2015) hat sich der Frauenanteil wenig verändert.

Von der Gesamtteilnehmerzahl sind 20.008 Langzeitarbeitslose (97,9%; 31.7.2017: 95,9%; 31.3.2017: 97,5%; 30.9.2016: 98,3%). Von den Teilnehmenden sind 4.529 über 54 Jahre alt (22,2%; 31.7.2017: 21,9%; 31.3.2017: 18,4%; 31.3.2017: 22,1%; 30.9.2016 :20,6%, 31.5.2016: 21,12%). Einen Migrationshintergrund oder Angehörige anerkannten Minderheiten haben 4.223 Personen (20,7%; 31.7.2017: 18,4%; 31.3.2017: 20,1%; 30.9.2016: 17,4%, zum 31.5.2016: 18,5%; zum 31.12.2015: 18%). Üblicherweise liegt der Anteil der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten eines Jobcenters deutlich über diesem Wert, sodass hier vermutlich von einer nicht zufälligen Abweichung ausgegangen werden muss. Im Mittel sind es 13,9 Teilnehmende mit Migrationshintergrund pro Jobcenter (31.7.2017: 12,4; 31.3.2017: 6; 30.9.2016: 6,8 Teilnehmende).

Während die absoluten Zahlen mit der jeweiligen Teilnahmedauer der Jobcenter im Programm zusammenhängen und bis zum 31.12.2017 (danach sind keine Eintritte mehr möglich) haben sich die Anteile der Frauen und der Teilnehmenden mit Migrationshintergrund kaum erhöht. Bei unveränderten Programmbedingungen war hier allerdings keine Trendänderung zu erwarten.

Struktur der Jobcenter-inputs

Die Jobcenter setzen vor allem Betriebsakquisiteure und Coaching sowie Lohnkostenzuschüsse ein um die Förderziele zu erreichen.

Zum Stichtag wurden 320 Betriebsakquisiteure beschäftigt (31.7.2017: 386; 31.3.2017: 490; 30.9.2016: 500,8 ; 31.5.2016:488,1; 31.12.2015: 483,8). Pro Jobcenter sind es im Durchschnitt 1,1 Betriebsakquisiteure. Aufgrund der befristeten Programmförderung für die Betriebsakquisiteure ist in 2018 mit einer deutlichen Abnahme dieser Zahl zu rechnen.

An Coaching (normale Förderung) wurden 564.896 Stunden gezählt (31.7.2017: 472.446; 31.3.2017: 373.599; 30.9.2016: 172.138 ; 31.5.2016: 92.374; zum 31.12.2015: 26.355). Im Durchschnitt entfallen pro Jobcenter 1.858 Coaching-Stunden (31.7.2017: 1.509, Median: 1082; 31.3.2017: 1.225, Median 873; 30.9.2016: 567; 31.5.2016: 302,9; 31.12.2015: 87). Hinzu kommen Intensiv-Coaching-Stunden im Umfang von 358.047 Stunden (31.7.2017: 290.357; 31.3.2017: 234.763; 30.9.2016: 95.293; 31.5.2016: 52.231). Der Mittelwert je Jobcenter von rund 1.178 Stunden weicht jedoch erheblich vom Median ab. Die Abweichungen kommen wahrscheinlich dadurch zustande, dass einige Jobcenter im Unterschied zu anderen mit dem Coaching später begonnen hatten. Ein mittleres Jobcenter hat insgesamt 3036 Coaching-Stunden bei insgesamt 922943 Stunden in allen Jobcentern. Die Intensiv-Coaching-Stunden haben einen Anteil an den Coaching-Stunden von insgesamt 38,8% (31.7.2017: 38,1%; 31.3.2017: 38,6%; 30.9.2016: 35,5%).

Der Umfang der Betriebsakquisiteure und der Coaching-Stunden hängt allerdings vom Start des jeweiligen Jobcenters im Programm statt.

Struktur der outputs

Verfügbar waren zum Stichtag 31.12.2017 11.812 befristete Stellen (31.7.2017: 10.788; 31.3.2017: 9.398; 30.9.2016: 6.490, 31.5.2016: 4.298; 31.12.2015: 1.752). Im Durchschnitt sind es 38,9 Stellen pro Jobcenter. Der Umfang der unbefristeten Stellen liegt deutlich niedriger bei 8.633 Stellen (31.7.2017: 7.957; 31.3.2017: 6.888; 30.9.2016: 4.467, 31.5.2016: 2.544; 31.12.2015: 945), was einen Mittelwert von 28,4 Stellen ausmacht. In der Summe bestanden 20445 Stellen (31.7.2017: 18745; 31.3.2017: 15.629; 30.9.2016: 10.957; 31.5.2016: 6.842; 31.12.2015: 2.697). Es gibt eine geringe Abweichung zwischen eingebuchten Stellen und Teilnehmenden (2), was möglicherweise durch den Zeitpunkt der Datenerfassung erklärt werden kann.

Bei den Stellen handelt es sich bei (52,6%) der Fälle um 10.754 Vollzeitbeschäftigungen (31.7.2017: 9.885, 52,7%; 31.3.2017: 8.741, 53,6%; 30.9.2016:6.079 (59,2%); 31.5.2016: 3.856 Fällen; 31.12.2015: 1.599) mit 35,4 Vollzeitstellen je Jobcenter. Der Rest von 9.691 sind Teilzeitbeschäftigungen. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigungen ist demnach in den letzten Monaten gesunken.

Bei Personaldienstleistern (Zeitarbeit) waren 536 Stellen vermerkt (2,6%; 31.7.2017: 2,7%; 31.3.2017: 2,7%; 30.9.2016 : 2,7%; 31.5.2016: 2,3%).

Es gab 15.626 normal geförderte Stellen (76,4%; 31.7.2017: 14.349, 76,6%; 31.3.2017: 12.441, 76,3%; 30.9.2016:9.495, 77,3%; 31.5.2106: 5.224, 76,45%; 31.12.2015: 2.088 ), mit einem Durchschnitt von 51,4 Stellen pro Jobcenter. Die übrigen 4.819 (23,6%) waren Intensiv-Förderfälle. Die Förderung beinhaltet die Lohnkostenzuschüsse an die Arbeitgeber, die je nach Typ (normal, intensiv) unterschiedlich in der Höhe ausfallen.

Zeitliche Entwicklung

Die zeitliche Entwicklung zeigt, dass das Programm offensichtlich schleppend anlief. Im Mai 2015 waren erst 6 Teilnehmende im Bestand. Die Hälfte der Teilnehmenden im Mai 2015 kamen aus Rheinland-Pfalz. Im Juni 2015 waren dann mindestens 6 Bundesländer involviert und erst im Januar 2016 waren alle Bundesländer beteiligt. Im Juli 2017 wurde der höchste Bestand mit 13.485 gezählt und seitdem sinken diese Zahlen. Seit September 2016 hat sich der Zuwachs des Zugangs verlangsamt. Die höheren Zahlen im April und Mai 2017 können eine Reaktion auf die Lockerung der Förderbedingungen im Februar 2017 darstellen. Die Zahlen für die Monate Dezember 2017 bis Februar 2018 sind hochgerechnet und deshalb vorläufig.

Im Dezember 2017 waren 11.941 Teilnehmende im Programm. Insgesamt sind bis zum Dezember 2017 22.773 Personen in das Programm eingetreten.

Bei der Differenz handelt es sich um Austritte – sowohl Abbrüche wie auch um ungeförderte Integrationen. Angesichts der Abbruchzahlen des Bundesverwaltungsamtes sind die ungeförderten Integrationen vermutlich nicht so hoch. Die Wirkung wird sich deutlicher zeigen, wenn die Programmförderung ausläuft. Die Statistik der Bundesagentur für Arbeit weicht von der Zählweise und dem Stichttag von denen des Bundesverwaltungsamtes ab. Deshalb gibt es auch zahlenmäßige Abweichungen für den jeweils betrachteten Monat.

Entwicklung der Zahl der Teilnehmenden im Programm zum Abbau von Langzeitarbeitslosigkeit

Die politisch vorgesehene Größenordnung von 30.000 Teilnehmenden war unter den bisherigen Bedingungen eher unwahrscheinlich zu erreichen. Im Gegensatz dazu hat das Programm Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt deutlich schneller Teilnehmende aufgenommen.

Die Lockerung der Förderbedingungen waren vorhersehbar, da das Programm nicht mit den nötigen Schub anlief (zum Programmdesign: Entwicklung ESF-LZA-Programm).

Zum 1.2.2017 wurden nun verschiedene Änderungen vorgenommen:

• „Erweiterung der förderfähigen Zielgruppe: Zeiten der Unzumutbarkeit von Arbeit nach § 10 Absatz 1 Nr. 3 SGB II wegen der Erziehung eines Kindes unter drei Jahren, eines Beschäftigungsverbots nach dem Mutterschutzgesetz sowie Elternzeiten werden der Arbeitslosigkeit gleichgestellt.
• Verlängerung des zeitlichen Rahmens für Eintritte in die geförderte Beschäftigung [Anm. AH: nun bis zum 31.12.2017 statt 31.7.2017]
• Wegfall der Förderhöchstgrenze von 1 500 Euro pro Teilnehmer für Qualifizierungsmaßnahmen
• Erweiterung des zeitlichen Rahmens für das Coaching bei Langzeiterkrankung von Teilnehmern
• Klarstellung zum (nicht erforderlichen) Nachholen des Coachings bei Kurzzeiterkrankung von Teilnehmern
• Flexibilisierung des situativen Coachings von maximal drei Monaten in der Leistungs- und Nachbeschäftigungsphase
• Anpassungen der Qualifikationsanforderungen für Coaches an den Deutschen Qualifikationsrahmen – DQR
• Instandsetzung eines vorhandenen fahruntüchtigen Fahrzeugs
• Streichung der Berichtspflicht zu eingeworbenen Stellen“ (aus dem LZA-Newsletter 1/2017)

Trotz dieser Änderungen sind die Teilnahmezahlen bisher nicht schneller gestiegen. Die Gleichstellung der Zeiten der Unzumutbarkeit von Arbeit nach § 10 Absatz 1 Nr. 3 SGB II mit der Arbeitslosigkeit sollte die Programmbeteiligung der Frauen verbessern. Dies scheint bisher ebenfalls noch nicht gelungen. Diese Änderungen kamen für eine Trendänderung wohl zu spät.

Struktur der outcomes

Geplant waren durch die Jobcenter zum 31.12.2017 16.918 Normalförderfälle (31.7.2017: 17.857; 31.3.2017 18.403; 30.9.2016 18.251; 31.5.2016: 20.956; 31.12.2015: 21.152 ) und 4.981 Intensivförderfälle (31.7.2017: 4.933; 31.3.2017: 4.550; 30.09.2016: 4.495, zum 31.5.2016: 3.057; zum 31.12.2015: 3.187), zusammen 21899 Förderfälle (31.12.2017: 22.790; 31.3.2017: 22.953; 30.9.2016: 22.746; 31.5.2016: 24.013; 31.12.2015: 24.239). Der Planwert der Normalförderfälle wurde seit Dezember 2015 um 4234 Plätze deutlich reduziert und gleichzeitig wurde der geplante Anteil der Intensivförderfälle im gleichen Zeitraum um 1794 Fälle erhöht.

Die Zielerreichung bei den Normalförderfällen lag zum Stichtag 31.12.2017 somit bei 92,4% (31.7.2017: 80,4%; 31.5.2017: 67,6%; 30.9.2016 : 52%, 31.5.2016: 24,9%) und bei den Intensivförderfällen bei 96,8% (31.7.2017: 84,8%; 31.3.2017: 84,8 ; 30.9.2016: 57,2%; 31.5.2016: 52,4%). Dass bei den Normalförderfällen noch über 90% erreicht wurden, liegt vor allem daran, dass die Planzahlen erheblich nach unten korrigiert wurden. Der Intensiv-Programmteil kommt offensichtlich besser zum Tragen als die Normalförderfälle bzw. hier wird seitens der Jobcenter der größere Bedarf gesehen. Möglicherweise handelt es sich dabei um einen Personenkreis wie er auch für das Programm Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt geeignet wäre. Für die über 54-Jährigen wurde eine Zielerreichungsquote von 81,7% (31.7.2017: 80,3%; 31.3.2017: 62,3 ; 30.9.2016: 38,4%; 31.5.2016: 25,2%) ausgewiesen. Für die Teilnehmenden mit Migrationshintergrund wurde eine Quote von 66,7% (31.7.2017: 80,3%; 31.3.2017: 70,5%; 30.9.2016: 58,3%; 31.5.2016: 34,4%) erreicht. Der Zielerreichungswert liegt insgesamt bei 93,4% (geplant: 21.899, Ist: 20.443 Teilnehmende) – allerdings wurde die politische Zielgröße von 30.000 bei weitem nicht erreicht (681% 20.444 Teilnehmende Ist von 30.000 Soll).

Am 31.12.2017 gab es bis dahin 4.496 Abbrüche durch den Arbeitgeber (31.7.2017: 3.621; 31.3.2017: 2.832; 30.9.2016: 1.462; 31.5.2016: 649; 31.12.2015: 174). Bezogen auf die 21.899 Stellen beträgt diese Abbruchquote 20,5% (31.7.2017: 19,3%; 31.3.2017: 17,4%; 30.9.2016: 13,3%; 31.5.2016: 9,5%). Die Zahl der Abbrüche durch die Beschäftigten liegt deutlich niedriger, bei 1.506, was einer Abbruchquote von 6,9% (31.7.2017: 10,4%, 1.953; 31.3.2017: 785, Abbruchquote 4,8%; 30.9.2016: 4,3%, zum 31.5.2016: 261, 3,8%). Zusammengefasst ergaben sich 6002 Abbrüche (31.7.2017: 5.584; 31.3.2017: 3.617; 30.9.2016: 1.923, zum 31.5.2016: 910). Die Gesamt-Abbruchquote liegt zum Stichtag bei 27,4% (31.7.2017: 29,7%; 31.3.2017: 22,2%; 30.9.2016: 17,6%; 31.5.2016; 13,3%) und hat sich gegenüber dem 31.12.2015 (8,7%) mehr als verdreifacht. In 17% Jobcentern beträgt die Abbruchquote 50% und mehr. Es ist zu hoffen, dass es sich hier lediglich um eine fehlerhafte Dateneingabe handelt. Unwahrscheinlich ist bei 5 Jobcenter, dass es keinen einzigen Abbruch gab. Die nachträgliche Reduzierung der Abbrüche durch Arbeitnehmer zwischen Juli 2017 und Dezember 2017 ist ebenfalls nicht plausibel. Von daher sind diese Zahlen mit Vorsicht zu betrachten.

Ein/e Betriebsakquisiteur/in-Stelle (BAK) hat im Durchschnitt 63,7 Stellen im Zeitraum Mai 2015 bis Dezember 2017 (44,7 Stellen im Zeitraum Mai 2015 bis Juli 2017 ; 33,2 Stellen im Zeitraum Mai 2015 bis März 2017; 23,3 Stellen m Zeitraum Mai 2015 bis September 2016, 14,02 Stellen im Zeitraum Mai 2015 bis Mai 2016) akquiriert. Da die Förderung der Betriebsakquisiteure/-innen zum 30.6.2017 endete, werden sich hier keine weiteren Zahlenänderungen mehr ergeben. Es ist anzunehmen, dass die Jobcenter gegebenenfalls mit Mitteln aus ihrem Haushalt die Tätigkeit von BAK weiterführen.

Vorläufiges Fazit

Die Zahl der von den Jobcentern geplanten Förderfälle liegt unter der politischen Absichtserklärung (21.899 geplant, 30.000 vom BMAS angekündigt). Dabei wurden die Planzahlen im Programmverlauf wiederholt nach unten korrigiert. So konnte noch ein sehr guter Zielerreichungswert von 93,4% (gemessen an der Planzahl von 21.890) erreicht werden. Gemessen an der urspürnglichen Absicht von 30.000 Förderungen gemessen, lassen sich – vor allem im Vergleich mit dem Programm Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt – Probleme im Programmdesign oder in der Umsetzung erkennen (hier wird von Jobcenter-Mitarbeitenden häufiger der Verwaltungsaufwand genannt). Die zum 1.2.2017 vorgenommenen Änderungen im Programmdesign (größere Flexibilisierung) und die bis zum 31.12.2017 verlängerte Eintrittsmöglichkeit in das Programm, kamen zu spät und waren nicht bedeutend genug um eine eine Trendänderung zu bewirken.

Die Beobachtungen, dass der geplante Anteil der Intensivförderfälle zu Lasten der Normalförderfälle ausgeweitet und die Planzahl der Normalförderfälle kontinuierlich gesenkt wurde, zeigt, dass für Teilnehmende mit größeren Vermittlungsschwierigkeiten ein größerer Bedarf besteht. Da der Zielerreichungsgrad bei den Intensivförderfällen höher als bei den Normalförderfällen liegt, ist davon auszugehen, dass mit Intensiv-Coaching und höheren Arbeitgeberzuschüssen auch Personen mit größeren Vermittlungsschwierigkeiten in Arbeit einmünden können.

Die kontinuierlich steigende Abbruchquote (über 27%), vor allem auf Seiten der Arbeitgeber, könnte ebenfalls darauf verweisen, dass die Teilnehmenden die Erwartungen nicht so gut erfüllt haben wie bei der Platzbesetzung gedacht oder das leistungsschwächere Leistungsberechtigte in das Programm aufgenommen wurden. Es stellt sich die Frage, welche Einflüsse das matching von Person und Stelle (Betriebsakquisiteur/in) und das Coaching (Coaches) haben.

Frauen und Personen mit Migrationshintergrund sind im Programm deutlich unterrepräsentiert, was möglicherweise auf ihre Benachteiligung schließen lässt.

Noch wichtiger ist die Anschlussperspektive: Was machen Jobcenter vermittlerisch mit jenen über 4.500 Teilnehmenden, denen vom Arbeitgeber gekündigt wurde?

Die Entwicklung zeigt, dass es nicht reicht politisch ein Programm zu beschließen (z. B. in einem Koalitionsvertrag) und damit die gesellschaftlichen Erwartungen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit als schon erledigt zu behandeln. Die nicht ausgeschöpften Zahlen an Plätzen für Teilnehmende und des Budgets machen deutlich, dass sowohl das Programmdesign gut konstruiert sein muss und die Zusteuerung in ein Programm optimiert werden muss. Für die Abbrüche hat die Politik gegenwärtig keine Anschlußinstrumente im Rechtskreis SGB II vorgesehen. Ein neues Programm mit anderem Namen ohne Berücksichtigung der Erfahrungen aus der Entwicklung des Bundesprogramms wird diesen Personen vermutlich nichts bringen.